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注重公众感受 完善环境指标

作者:       日期:2015-05-04

  苏杨环境科学博士。现任国务院发展研究中心研究员,《管理世界》杂志社副总编辑。对环保政策的研究集中在保护地、环境与健康等综合性较强的领域,主持的课题包括环境与健康管理体制机制改革研究、主体功能区划相关人口战略研究以及国家科技支撑计划项目“自然保护区适应性经营技术”、“荒漠化与经济社会发展的相互影响”等。
◆中国环境报记者李莹
中国环境报:全面建成小康社会是当前我国一项重大任务。习近平总书记去年两会在参加贵州代表团审议时指出:“小康全面不全面,生态环境质量是关键。”很多地方都在探索设置全面小康指标,环境指标是其中的重要方面。但我们发现,在现实中存在着两个反差:污染防治与环境质量的反差,环保工作绩效与公众环境感受的反差。反差的具体情况怎样?真实的情况又怎样?
苏杨:当前确实存在部分公众和媒体的说法与面上统计数据反映的情况存在反差的问题。
国务院发展研究中心从2010年起,在中央财政专项资金的支持下,开展了中国民生指数研究。这一研究堪称迄今这方面最全面的研究,包括客观和主观两个部分,其中的主观指标调查包括全国最大的5万多个样本的电话调查和近1万个样本的入户调查。
环境保护指标是民生指数的客观指标中4项一级指标之一,以环境治理指标为主,包括空气质量、垃圾处理、水质达标、城市绿化水平以及农村改水改厕等人居环境的各方面,与生态相关的指标仅包括森林覆盖率。
主观指标主要是电话调查获得的对环境质量和环境保护工作的满意度,包括对目前居住地环境状况的总体评价和对过去一年政府在环保方面的相关工作感受两方面。这两方面的评价都有6个选择枝,内容为从“很好”到“很不好”程度不同的5种选项和“不清楚”。
从连续5年的调查结果来看,有两方面重要结论:一是环保指标,尤其是主观指标,在民生各项指标中居于中游,且认为环境质量在改善的多于其他认识的,这与拥有主流话语权的人群(如北京、上海等地的居民和媒体)的说法大相径庭。全国的环保工作从全国人民的评价来看,还是有善可陈的,还是在改进的;二是各地对环保在民生中的地位评价有较大差异。
中国环境报:您刚刚提到,北京、上海等地主观与客观环境质量存在较大差异,其他地方的情况如何?
苏杨:具体来说,对比主客观指标得分,我们发现,环境领域客观指标方面,东部和中部高于全国,东北和西部低于全国。
从静态来看,环保主、客观指标结果相差较大的地区包括两类:一是实际人居环境质量较好且经济水平较高的地区,东部发达地区的环境实际情况多好于公众感受,环保主观指标排名大大低于客观排名。例如,环保客观指标排名高于主观指标排位,且两项指标排名差距最大的是人均GDP水平最高的天津、北京、上海、广东等地,其中主观排名第31位的天津市客观排名是第6位,主客观排名相差25个位次;北京和广东主客观排名相差18个位次。
二是西部欠发达地区的环境实际情况不如公众感觉,环境主观指标排名大大高于客观指标排名。
从动态来看,对各省进行环保主观指标与客观指标变化对比,可以发现环境质量变好的地区往往没有出现公众对环境的感觉同步变好,环境质量的改善与主观感觉缺乏同步性甚至一致性。例如,上海市环境客观指标排名全国第二,即环境改善情况排名第二,但公众主观感受排名第29位。这也表明,在经济发达地区,虽然环境质量改善,但公众感受并不明显,环境改善的任务和压力都很重。
总之,公众主观感受与客观环境质量变化之间的关系概括为以下3方面:首先,民生指数环保部分与总体的民生主观指数有着很强的相关性。这说明,对于环境的感受在较大程度上影响公众的幸福感。
其次,经济发达地区多存在客观环境好而主观感觉差的情况,欠发达地区反之。这说明公众对环境质量改善速度的需求会随着经济发展水平快速上升。
第三,环保主观指标可以清晰反映公众对环保工作的需求优先序,因此环保相关工作的重点必须参考公众意愿。例如,在发达地区,应将改善空气质量放在更重要的位置。
从民生指数的主客观指标对比分析中,可以发现在某些方面环保领域的“两个反差”的确存在,但并没有一些公众人物认为的那么严重。
中国环境报:前面说的反差是存在的。这种反差是什么原因造成的?
苏杨:首先,环保客观指标的变化印证了我们在“十一五”末期分析得出的结论——中国的环境质量变化趋势是稳中有好但改善缓慢,人民群众对环境质量的需求速度在快速上升,正是客观的环境改善缓慢与人民的需求快速上升出现了巨大的反差,才直接导致“两个反差”。
这说明我国环境问题对社会的影响已经发生了重大的变化:社会公众由过去对环境问题知之甚少或无暇顾及,逐步转变到十分关注。正如《国家环境保护“十二五”规划》中提到的那样,“人民群众环境诉求不断提高,突发环境事件的数量居高不下,环境问题已成为威胁人体健康、公共安全和社会稳定的重要因素之一”。
在越发达的地区,公众对环境质量的要求越高,环境污染事件的公众关注度高,易引发群体性事件,相关赔偿成本和维稳成本高。这种情况下,环保相关工作不足的影响很容易凸显出来。
第二,环境质量绝非只与环保工作相关,更非环保部门所能控制。环境质量涉及方方面面,环保工作只是其中一个方面,未端治理更是其中“迟到的、被动的、低效的”方面。1973年提出的我们认为迄今仍是最科学的环保工作方针,其主要工作基本在环保部门职责以外(“全面规划、合理布局;综合利用、化害为利”),环保部门也难以协调相关部门(目前只能主要通过环境影响评价起到前置协调作用)。换言之,没有各部门的合力,就没有改善环境质量的合力。
第三,环保工作未抓住重点。目前,环保部门的主要工作目标是主要污染物的总量减排,而与群众感觉和人体健康关系密切的污染物(重金属、有毒有害有机物、2012年前的PM2.5等)的分区域控制,并不是环保工作的重点,环保部门内设的环境与健康管理机构,也没有成为环保工作的信号部门。
第四,环境质量标准中的指标并不完善,难以全面反映群众感受。例如,一些对群众环境感受影响较大的污染物尚未纳入监测评价,一些污染物的允许阈值设置也不尽合理,且许多地方监测能力有限,难以全面监测国家标准中的污染物。
中国环境报:“小康不小康,关键看老乡”。让公众感受到环境质量的改善是小康社会的应有之义。小康环境指标在设置时,如何实现环境改善与公众感受同步?
苏杨:中国环保工作过去40余年的教训之一就是:环保部门强调“物的管理”(污染物)而忽视“人的风险”(人群环境与健康风险及相关公众感觉),环保相关部门承担着诸多工作但并不对环境质量负责,这样改善环境保护工作的难度就很大。
而且,目前一些人对环境与健康风险认识有偏差:环境与健康风险主要是点上的风险,是与面上的总量管理结合,在全面的环境质量改善前的最优环境管理方式,应该是总量管理与健康风险管理的结合。
例如,产生健康风险的多数特征污染物,并非随处皆有,而与特征污染源紧密关联。如有了印染厂,才可能有苯胺带来的风险,那在印染厂周边集中控制苯胺的风险即可。这与面上对常规污染物的总量管理结合起来,就可以既抓了全面工作,又管住了局部健康风险。
泛泛地提改善环境质量,不仅费时费工,也没有抓住重点。何况,目前的环境质量标准对污染物均是按长期有效暴露考虑的,从医学角度而言存在漏洞。
例如,贵州的赫章,如果按环境质量标准来看,其土壤镉严重超标。但通过人群流行病学调查,当地按环境卫生标准(也是国标)却不能被划为镉污染区,这是因为当地的主要作物土豆、玉米等对土壤镉的吸收效率远低于水稻,土壤镉与人群之间并没有有效的暴露渠道。
中国环境报:泛泛地提改善环境质量不仅费时费工,也没有抓住重点。那么在小康指标设置时,应抓住哪些重点?
苏杨:由于全面建成小康社会与“十三五”规划时期上的一致性,我们认为,全面小康环保指标的设置应与环保领域的“十三五”规划衔接起来。
首先,要以公众感觉为指挥棒完善小康指标。对各级政府而言,在小康社会环境指标设置时,不仅要关注客观水平的高低,同时要关注公众对环境质量及相关健康风险的感知方式和满意程度,并用多种手段及时将公众关心的环境质量变化告知公众。
其次,应将人群健康风险纳入指标体系,并以此为指挥棒转变环保工作重点并加强环保相关工作。鉴于公众主观感知与客观情况之间的差异,不能完全跟着感觉走,而要以客观的人群健康风险为指挥棒来调整环保部门的工作重点,即根据人群健康风险进行分区分级管理,使环保工作具有针对性。尤其是阻断暴露渠道较难的污染物(如大气污染物PM2.5),需要加强暴露环节其他方面的风险管理,不仅相关工业污染源只能布置在远离人群的区域,针对人群的健康教育、针对性体检工作也应加强。
第三,将主观环境质量变化纳入小康指标体系。主观和客观两方面的环境质量改善,涉及规划、国土资源、环保、建设、水利、林业、卫生、宣传、教育等多个部门。如果仅仅以环保部门的减排工作绩效、建设部门的污水和垃圾处理率、水利部门的农村改水率等工作任务来实行过程考核,既难以快速提高环境质量,也难以形成齐抓共管环境的合力。所以,应利用环保指标,在工作任务拆解后考核相关部门,实现结果考核,督促有关部门将工作重点转到与群众感受相关的环境质量改善上来,并实现主动的部门协调。

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